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사행산업과 관련해서 ‘풍선 효과’라는 말이 있습니다. 합법시장에 대한 옥상옥 규제만 하다보면 본래 취지와 달리 불법시장만 키운다는 역효과를 일컫는 의미로 쓰입니다. 풍선의 한쪽을 누르면 다른 한쪽이 부풀어 오르는 이치지요. 여기에 대응하는 의미로 ‘기관차 효과’란 말이 쓰입니다. 합법시장이 커지면 불법시장도 함께 커진다는 논리입니다.

오래전부터 ‘풍선’이 맞느냐 ‘기관차’가 맞느냐 학자들 사이에서도 논란은 계속됐지만, 최근 연구 결과를 보면 풍선 효과가 옳음이 증명됐습니다. 사감위의 경마산업 매출액 자료를 보면 2012년 경마산업 총매출은 7조8,397억 원에서 2016년 7조7,459억 원으로 오히려 감소하고 있습니다. 반면 불법 사행산업 규모는 2012년 약 75조원에서 지난해 170조원으로 불과 4년 만에 무려 95조원이나 급증했습니다. 합법 규모의 7배가 넘는 수치이기도 합니다.

이처럼 경마를 포함한 사행산업 규제를 강화하기만 하면 불법 사행산업은 폭발적으로 확대됩니다. 개별 사행산업 특성을 감안해 균형적 규제와 업종간 제도 개선도 필요합니다. 사행산업 전체 제세와 기금을 국가와 지방 재정에 기여하는 방안에 관한 연구도 있어야 합니다.

국내 사행산업 연구 권위자인 김종국 한국마사회 경마본부장(정책학 박사)는 2018년 2월 열린 복권학회 동계학술대회에서 논문 ‘사행산업간 균형적 제도 개선 등을 통한 재정 기여 확대 방안’을 발표했습니다. 복권학회 논문집인 「정보기술과 복권 정책」(2018, p3~p33)에도 실린 본 논문에서 김종국 경마본부장은 경마의 경우 현재와 같은 불균형적인 규제가 지속될 경우 전체 사행산업 시장에서 점유비가 계속 감소하는 등 매출액이 감소할 것이라는 위기감이 있다며 이를 극복하는 방안과 축산발전기금에서 말산업육성기금으로 활용할 수 있는 법개정 방안 등을 제시했습니다. <말산업저널>은 2018년 4월 9일 발행하는 제307호부터 본 논문을 연재합니다. 논문 연재를 수락한 김종국 경마본부장께 감사드립니다. - 편집자 주.

 



Ⅰ. 서론
국내 사행산업은 2000년 이전에는 경마와 복권과 외국인 카지노만이 존재한 때가 있었다. 당시에는 경마가 사행산업의 대표주자로서 국가 및 지방 재정의 주요 역할을 해왔다. 경마의 경우는 1986년 아시안게임과 1988년 서울올림픽 승마경기 지원을 위한 시설 건설기관으로 한국마사회가 1983년 지정돼 장외발매소를 통한 조세 및 축산발전기금 확충의 길이 열렸다.

복권의 경우는 1947년 올림픽 출전 자금 마련을 위한 올림픽복권을 발행하거나 주택복권, 체육복권, 월드컵복권 등의 다양한 복권이 발행돼 공익사업 등으로 기여했다. 이후 2004년 로또복권으로 통합되면서 매출액 급증으로 복권기금도 급증하고 있다.

한편, 서울올림픽 개최 이후의 올림픽 시설 등 관리와 체육진흥을 위해 1994년 경륜, 2002년 경정이 출범했고, 2002년 월드컵 경기 지원을 위해 체육진흥투표권인 토토가 2001년 발매되며 체육진흥기금의 주역이 됐다. 석탄산업의 쇠퇴로 퇴락한 지역 경기를 살리기 위한 내국인 카지노도 2000년 허용되면서 지역개발기금 등이 사행산업을 통해 조성됐다.

그런데 2000년대 중반 들어 합법 사행산업의 확산은 IT산업의 발달에 따른 게임산업의 육성과 이에 편승한 불법 사행성 게임의 범람(스크린 경마, 바다이야기 등)으로 인해 사행산업은 사행산업통합감독위원회법(사감위법) 제정으로 사감위의 규제를 받게 됐다. 이로 인해 사행산업은 매출총량, 영업장 총량 등의 규제를 받아 과거와 같은 급속한 성장을 하지는 못하지만 여전히 국민소득 증대와 더불어 전체 총량은 매년도 증가하고 있으며 조세와 기금의 규모도 증가하고 있다.

그런데 합법사행산업에 대해서는 사감위 등의 규제로 인해 적절히 관리되고 있지만 불법사행산업은 통제를 제대로 하지 못해 20조원대의 합법사행산업을 능가하는 100조원 규모로 커져 조세 및 기금의 유출은 심각한 사회 문제로 부각되어 왔다. 합법사행산업의 존재 목적 중 하나가 ‘불법 자금의 양성화’이며 이를 통한 국가 및 지방 재정의 확충을 통한 복지 재정 등에의 기여라는 점에서는 합법산업에 대한 과도한 규제는 문제가 될 수 있다. 또한 사행산업 중에서는 업종간 특성에 따라 과도한 규제는 관련 산업에 어려움을 야기하고 업종간 불균형적인 규제는 업종간 불균형적인 성장에 따른 불균형적인 조세 및 기금 등의 기여 문제를 야기할 수 있다.

따라서 본고에서는 이러한 배경 하에 사행산업간 균형적인 규제를 통한 균형적인 성장과 그러한 결실로 이어지는 균형적인 조세 및 기금 등 재정 기여가 필요하다는 인식에 따라 사행산업의 균형적인 재정 기여 방안에 대해 논의하고자 한다. 이를 위해 현재의 사행산업에 대한 규제 현황과 업종간 재정 기여 실태, 업종간 성장률, 시장점유비 등을 분석하고 이러한 추세가 계속 이어질 때의 사행산업 전체의 매출 규모와 이에 따른 조세 및 기금 등의 규모를 추정해 보고자 한다. 그리고 국민체육진흥기금의 도박중독치유부담금으로 사용을 허용하는 국민체육진흥법과 사감위법의 개정 등을 벤치마킹해 말산업 육성을 위해 축산발전기금의 활용방안과 사행산업의 건전발전을 위한 개선 대안 등을 제시했다.

합법 사행산업의 전체 볼륨 규모의 확대는 불법 사행산업의 단속을 통한 불법의 합법으로의 이전이 대안이 될 수 있다는 점에서 합법산업의 육성은 사행산업을 통한 조세 및 기금의 확대를 가져오며 이것은 곧 사행산업 기금 확대 방안이 될 수 있다고 본다.
Ⅱ. 이론적 배경 및 선행 연구
1. 사행산업 균형적 재정 기금 확보 체계
사행산업은 원칙적으로는 금지하지만 예외적으로 개별 법률로 허용된다. 한국마사회법에 의한 경마, 복권및복권기금법에 의한 복권, 국민체육진흥법에 의한 체육진흥투표권(토토), 경륜·경정법에 이한 경륜·경정 등을 허용하는 것이 그 예이다.

사행산업임에도 법으로 허용하는 것은 세금을 거두거나 기금을 조성하기 위해서다. 그런데 사행산업의 업종별 성격에 따라 세금 체계나 기금 조성 체계는 다음에서 보는 바와 같이 서로 다르다.

(1) 사행산업을 통한 제세 조성 및 배분 체계
사행산업 중에서 매출액에서 일정 비율을 제세금으로 원천징수해 납부하는 것은 경마, 경륜, 경정, 소싸움경기다. 이들 업종에 대해 부과되는 세금은 지방세인 레저세와 교육세, 국세인 농어촌특별세가 부과된다. 레저세는 매출액의 10%, 교육세는 매출액의 4%, 농어촌특별세는 매출액의 2%가 부과된다. 이들 업종에 대해서는 매출액의 16%가 레저세 등으로 원천 징수하게 된다. 영업활동 결과 수익금이 남는 경우는 해당 업종의 성격에 따라 기금으로 추가로 납부하게 된다.

경마는 레저세 등과 기금 등으로 약 1.5조원, 경륜은 약 4,581억, 경정은 1,309억 원을 내지만 소싸움경기는 전체 매출액이 많지 않아 납부액은 30억 원(2016년 기준)에 불과하다. 같은 사행산업이면서도 복권과 체육진흥투표권은 레저세 등 원천세를 내지 않고 기금만을 낸다.

그런데 경마 등에 납부되는 레저세는 세금을 납부해야 하는 매출액을 발생시키는 장소인 장외발매소가 소재한 지자체에 납부하게 된다. 장외발매소는 전국적으로 수십 개소에 불과하고, 장외발매소가 소재하지 않는 지자체도 상당수 존재해 조세 징수의 ‘보편성의 원칙’에는 맞지 않는다는 문제가 제기도 한다.

(2) 사행산업을 통한 기금의 조성 및 배분 체계
체육진흥투표권과 복권의 경우는 매출액에서 결과를 적중시킨 고객에게 돌려주는 환급금을 제외한 금액과 일부 사업비를 제외한 나머지를 기금으로 납부한다. 체육진흥투표권의 경우는 매출액의 50~30%를 체육진흥기금으로 납부하며, 복권의 경우는 매출액의 약 50% 정도를 복권기금으로 납부하게 된다. 이들 업종이 납부하는 체육기금은 약 1조원, 복권기금은 약 1.5조원 수준이다.

레저세 등을 내는 경마, 경륜·경정 등은 영업 결과 수익금이 나눈 경우에는 추가로 업종의 성격에 따라 기금으로 납부한다. 경마의 경우는 2016년 기준으로 축산발전기금으로 연간 1,752억 원 내외, 경륜은 782억 원 경정은 약 167억 원을 납부한다. 경마는 수익금의 70%를 축산발전기금으로 출연하며 경륜·경정은 수익금에서 국민체육진흥기금 42%, 문화예술진흥기금 24.5%, 청소년육성기금 19.5%, 지방재정지원 10%, 중소기업창업 및 진흥기금 4%의 비율로 납부한다. <다음호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 경마본부장, 정책학 박사

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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